“光伏年度計劃管理”，是指國家能源主管部門通過編制光伏發電新增容量的年度實施計劃，并將每年的指導規模下達至各省級能源主管部門，以引導各地光伏發電建設，同時協調相應配套電網的建設。它是能源主管部門對各地光伏發電建設實施有效管理、促進光伏資源優化配置的關鍵手段，對推動我國光伏應用的健康發展具有重要作用。但在具體實施的過程中也暴露出一些問題，亟待調整和完善。

一、2014年光伏建設的年度計劃與實際狀況將產生較大的偏差？

2013年，全國新增光伏發電裝機容量為1292萬千瓦。國家能源主管部門將2014年新增光伏發電裝機容量年度目標設定為1400萬千瓦。考慮到隨著2013年7月國務院頒布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》以來，相關價格、財稅等一系列利好政策陸續出臺，國內光伏發電迎來了大規模建設的熱潮，所以在2013年新增裝機1292萬千瓦的基礎上，將2014年的目標定在1400萬千瓦，無疑是較為謹慎甚至是相當保守的。

然而，2014年實際新增光伏發電裝機容量卻遠遠小于年度計劃的目標。今年前三季度，全國新增光伏發電并網容量僅為379萬千瓦。按照已有的趨勢推算，2014年新增的光伏發電裝機容量在500萬千瓦左右，只能完成預定年度計劃的約三分之一。

二、2014年光伏年度計劃的結構是造成與現實脫節的直接原因？

為什么2014年的光伏年度計劃與實際情況產生了如此大的差距？有觀點認為主要是因為2014年沒有像2013年那樣出臺強有力的刺激政策。然而，即使刺激政策力度減弱，也只能解釋2014年不能像2013年那樣有強勁增長，卻很難解釋為什么2014年的新增裝機容量還難以維持2013年的規模，反而有大幅下降？因為2013年以來有利于光伏發展的大環境并未發生根本性的變化。

不少看法認為2014年光伏年度計劃的結構不合理，是造成現實脫節于計劃的直接原因。在我國累計光伏裝機1940萬千瓦（2013年底數據）中，光伏電站為1630萬千瓦（占84%），分布式光伏只有310萬千瓦（占16%）。2013年新增光伏裝機1290萬千瓦中，光伏電站更是占據絕對優勢，為1210萬千瓦（占94%），分布式只有80萬千瓦（占6%）。可見，近期我國光伏發電裝機的爆發性增長，主要來自光伏電站的大規模建設。

但是，在2014年光伏年度計劃1400萬千瓦的規模中，光伏電站額度只有600萬千瓦，分布式光伏額度卻高達800萬千瓦。在現實中，由于商業模式相對成熟、適合于規模資本投入、標桿電價補貼等有利因素，光伏電站資源已經成為了各類資本爭搶的“香餑餑”。與此形成對比的是，分布式光伏因為資源規模小、產權關系復雜、并網難、預期收益較低等原因，較難實現大范圍的應用。一方面是光伏電站有快速增長的潛力卻受到計劃額度的限制；另一方面是分布式光伏有很寬松的額度卻在實際中難以大規模推廣，由此帶來了光伏年度計劃和現實狀況的相背離。

三、在光伏年度計劃制定和實施中的中央和地方事權邊界不清、相互交叉，是年度計劃無法完成的根本原因？

盡管2014年光伏年度計劃的制定有欠考慮之處，但卻并非盲目之舉，而是自有其政策根據和目標。首先，由于國家目前對光伏發電進行補貼（對光伏電站發電保證0.9~1.0元/千瓦時的標桿上網電價，對分布式光伏發電實施0.42元/千瓦時的補貼）。

所以光伏年度計劃總規模的確定，事實上受到每年能夠拿出多少錢進行光伏發電補貼的影響，在很大程度上補貼的總額決定了年度光伏計劃的規模。其次，由于商業模式相對成熟、盈利空間可期，當前各地光伏電站規模擴張沖動強烈，但是分布式光伏的發展尚難如人意，因此國家補貼政策鼓勵的重點更傾向于分布式光伏的發展。

由于光伏發電補貼來自可再生能源發展基金，在目前基金用途緊張的情況下，光伏年度計劃的制定中適當控制光伏發電補貼的規模、將之更多地投向目前發展相對困難的分布式光伏，這樣的政策意圖顯然是無可厚非的。

然而，目前對于光伏發電項目的審批權已經下放至省級政府，各省對于如何發展光伏，也有自身的考慮。尤其是一些光伏資源良好的省份，將光伏發電尤其是光伏電站作為本地的重點產業之一，制定了宏偉的光伏發展計劃。

一面是中央政府的有限光伏補貼和傾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府對光伏發電項目大干快上的積極扶持和光伏電站的迅猛發展，由此產生了難以協調的矛盾，也帶來了光伏年度計劃的政策意圖和實際執行的明顯差異。

從表面上看，光伏年度計劃制定和實施中的嚴重脫節是因為計劃的結構不合理；從根本上看，是源于中央和地方事權混淆。一方面，對于中央補貼范圍內的年度光伏計劃規模和結構怎樣確定、如何分配，理論上屬于中央的事權，應由中央決策。另一方面，地方政府對于如何發展本地的光伏發電項目也有責任，事實上項目的具體審批也在地方進行。由此可見，同一個光伏項目，中央和地方都有決策權限，雙方的事權交叉在一起難以合理進行區分，導致的結果是中央的計劃和政策意圖難以落實，而地方的項目又無法及時得到相應的補貼和支持。

四、合理調整中央和地方事權，進一步完善光伏年度計劃的管理，促進光伏發電產業的健康發展

第一，根據影響力和重要程度，區分重要項目和一般項目。中央貫徹“管少管好”的調整原則，收縮管理范圍，只針對重要光伏發電項目（如大型電站基地），上收審批權并負責相應的補貼發放。

第二，地方政府負責一般項目的管理和補貼發放。地方政府獲得一般性項目的全面管轄權，包括相關補貼的管理、增加。

第三，將光伏年度計劃的目標區分為“涉及重點項目的指令性目標”和“涉及一般項目的預期性目標”。前者由中央決定，后者由地方決定并上報中央匯總。

第四，重點光伏發電項目的配套電網建設由中央和電網公司保證，一般光伏發電項目的配套電網建設在中央支持下，由地方和電網共同協商解決。

第五，調整2014年光伏年度計劃結構，上調光伏電站額度，將其分派到相應省份。根據實地調研發現，一些省份光伏電站今年實際的建設規模大大高于原定年度計劃所分配到的額度。增加2014年計劃中的電站額度并分解到相應省份，既有利于年度計劃的實現，也有助于地方光伏的發展。